国家工作人员参与骗取补偿款行为的定性分析

发布时间:2018-04-17 20:07:47


  理论上和实务上的分歧聚焦于国家工作人员利用职务之便,在为他人骗取补助或补偿的过程中提供帮助,是否成立职务类犯罪;在成立职务类犯罪的情况下,应构成何罪。而对于受帮助的“他人”的行为应如何认定,则没有涉及。

  一、国家工作人员利用职务上的便利帮助骗补系典型的亵渎职务的行为
  “他人”提供了弄虚作假申请补助或补偿的材料,负责审核的国家工作人员放弃职守,明知虚假而予以核准,造成公共财产的损失。对此类帮助行为的性质,有学者认为,有身份者如果仅仅为无身份者的“他人”(正犯)提供帮助,即使利用了职务上的便利,也不构成国家工作人员身份犯的犯罪。[11]笔者认为,这种观点是不全面的。如果有身份者对无身份者的犯罪帮助行为与身份产生的便利条件无关,则上述观点成立(如仅成立诈骗罪的共犯)。但是,如果帮助行为是与其特殊身份密切相关,即系其利用身份实施,根据身份犯系义务犯的理论,国家工作人员这一行为能够规范评价为渎职犯罪的实行行为。如在征地拆迁领域,具有职责的国家工作人员承担的社会角色是公共财产的监护者,被拆迁人提供虚假的资料骗取拆迁补偿,没有国家工作人员的主动配合,其行为侵害的法益是单纯的公共财产所有权,其构成的是单纯的财产性诈骗犯罪。但由于特定身份的国家工作人员在征地拆迁过程中负有公共财产的守护义务,决定了其必须根据职责阻止该诈骗行为得逞,如果国家工作人员不但不忠实履职,而且有意配合被拆迁人诈骗,则国家工作人员在征地拆迁活动中的特定角色,使得他的介入行为成为对其保证人身份的一种直接背叛,从而导致整个案件的法益侵害性质得以提升,进而使案件的性质发生变化。正如有学者所指出的,“将具有某种身份的人认定为正犯,并不是基于其抽象资格,也不是因其身份,而是因为其处理与身份相匹配的事项时所产生的特别义务。”
  笔者认为,一个补助或者补偿项目的最终落实,需要多个环节层层把关。尽管有些国家工作人员的职务行为对于最终获得补助或者补偿而言,并不具有决定性作用,但只要是骗补过程中获得补助或者补偿的一个不可或缺的环节,其滥用职权的行为同样与最终的结果具有因果关系,并不影响对其渎职行为的刑法评价。因此,可以肯定的是,国家工作人员利用职务上的便利,为“他人”的骗补行为在任何节点上提供帮助,都有可能成立贪污受贿类或渎职类犯罪。

  二、内外勾结骗补行为涉嫌罪名分析
  当然,贪贿类犯罪或渎职类犯罪只是刑法中的一个类罪名。其中具体罪名不同,定罪量刑的标准也不同。因此,需要厘清罪与罪之间的界限。国家工作人员利用职权帮助他人骗补的行为,在取得对方财物的情况下,贪污罪、受贿罪和滥用职权罪三个罪名形式上都能够成立。但如果非此即彼地认定其中一个罪名,排斥其他罪名的选择,可能造成定罪上的困惑。
  首先,滥用职权罪是一个包容性和适用范围极广的罪名。只要存在职务上的滥用行为,并造成了相应损失,形式上就可以按照滥用职权罪定罪处罚。基于此,国家工作人员利用职务上的便利帮助“他人”骗补,可以认定为刑法第三百九十七条规定的滥用职权罪。问题是,刑法不仅在第三百九十七条规定了一般的滥用职权罪,同时将特定情况的滥用职权行为另作规定。例如,行为人主观上出于非法占有公共财物或者索取或者收受他人财物目的,客观上利用职务上的便利侵吞公共财物或者收受他人财物,如果简单地认定为普通的滥用职权罪,则国家工作人员侵吞财物的行为或者收受他人财物的行为就无法得到充分的评价,致使罪刑难以适应。所以,刑法第三百九十七条明确规定:“本法另有规定的,依照规定。”即行为人的渎职行为符合“另有”规定时,则要依照“另有规定”定罪处罚。这就意味着,在国家工作人员参与的骗补案件中,如果有收受他人财物或者非法获取帮助款的情况,就不能按照普通的滥用职权罪定罪处罚。
  其次,只要国家工作人员从骗补者处取得财物,就一律认定受贿,也未必合理。“他人”为了骗补而事前给予国家工作人员财物,或者国家工作人员为他人骗补提供帮助后,他人事后出于感谢而给予国家工作人员财物,将国家工作人员收受财物的行为认定为受贿罪并无不妥。但如果事先约定在“他人”获取补偿后,从补偿款中给予国家工作人员一部分,定受贿罪不免存在疑问。国家工作人员明明利用职权得到的是自己掌管或者控制下的公共财物,只是形式上是从他人处(获得补助或补偿者)取得,实质上并不是收受他人的财物(作为贿赂物的只能是他人财物),因此,并不符合受贿罪的实质要件,不能按照受贿罪定罪处罚。
  再次,此类案件不宜一律认定为贪污罪。在国家工作人员与他人共同骗补的情况下,国家工作人员利用职务上的便利为骗补者提供帮助,约定事后从骗补款项中给予国家工作人员以财物,虽然形式上直接实施骗补行为的是相关申请人,但国家工作人员的职务行为是骗取和占有公共财物的一个环节,在共同占有公共财物的故意支配下,国家工作人员的行为也是该骗补行为的一个不可分割的组成部分。该行为能够规范评价为共同贪污行为,可以认定国家工作人员构成贪污罪。如果国家工作人员只是单纯地为“他人”的骗补提供帮助,并没有取得财物,认定贪污罪则比较勉强。因为贪污罪属于占有型犯罪。尽管学理上的通说认为,非法占有包括本人占有、第三人占有或本人和第三人共同占有,但在第三人占有的情况下,通常是指该第三人或者是与行为人有特定关系的人,“这里的第三人,应是与行为人有一定关系的第三人,而不是任何第三人”;[13]或者是指行为人自己占有后转移给第三人占有,才能够表明行为人具有自己占有的目的。如果国家工作人员在帮助他人骗补中没有自己占有的目的,他人是非与自己有特定关系的人,则帮助行为无法表明行为人主观上的非法占有目的,不符合贪污罪的构成特征,其造成了公共财物损失的,应作为滥用职权罪定罪处罚。

  三、骗补者的行为性质
  既言是“内外勾结型”的骗补行为,就不能或缺对始作俑者的“外”的一方——骗补者的行为分析。
  一方面,骗补者通过虚构事实、隐瞒真相的方法取得财物,具有诈骗的性质,一般情况下,应以诈骗罪定罪处罚。因为从性质上讲,该行为“与刑法规定的诈骗公私财物的行为是相同的,具有较大的社会危害性,对于构成犯罪的,应当追究刑事责任。”[14]据此,2014年全国人民代表大会常务委员会通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第二百六十六条的解释》规定:“以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险金或者其他社会保障待遇的,属于刑法第二百六十六条规定的诈骗公私财物的行为。”立法解释的对象虽然针对的是骗取社会保障待遇,但骗取其他补助或补偿的行为具有同样的性质,该解释的精神应该是可以参照的。
  另一方面,骗补者通常应以诈骗罪单独定罪,如涉嫌行贿的,应以诈骗罪与行贿罪数罪并罚。在国家工作人员构成贪污罪的情况下,骗补者能否构成贪污罪的共犯?答案是肯定的。形式上,在国家工作人员与骗补者事前无共谋,通过骗补的方式占有公共财物后共同分赃的,国家工作人员的行为与骗补者的行为可以分别评价。对国家工作人员而言,可以构成贪污罪;对于骗补者的弄虚作假行为,则可以成立诈骗罪。但在国家工作人员与骗补者事前存在犯意沟通的情况下,国家工作人员已经与骗补者形成了弄虚作假、骗取补助或者补偿款的共同故意。“立法要禁绝他人骗取财物,否则论以诈骗罪。但是,更是绝对要求处于‘特别社会领域’的国家工作人员履行利用其职务便利保护公共财物的义务,行为人利用重要职权勾结其他有身份者损害法益的行为,就是对重大义务的违反,整体评价意义上的贪污罪的正犯,其他义务次要者只能是处于犯罪边缘的共犯角色。”[15]固然可以认为,假如没有骗补者的主动欺骗行为,国家工作人员不会违背职责,但是如果没有国家工作人员违反自己的职责义务,则不会造成公共财物受损失的这一法益侵害结果。由于国家工作人员对保护公共财物负有重大义务,国家工作人员的职务行为在整个犯罪中不可或缺甚至是关键的一环,这就决定了该行为应整体评价为贪污罪的共同犯罪,并由于国家工作人员这一违法身份在共同犯罪中的连带性,无身份的骗补者一般应从属于有身份的国家工作人员而成为身份犯的共犯。